RESTRICCIÓN PRESUPUESTARIA CONSTITUCIONAL

Estando a punto de entablarse la decisiva batalla presupuestaria en el Parlamento Español, y teniendo en cuenta el acercamiento cada vez más descarado de las propuestas gubernamentales socialistas hacia el programa del Partido Popular, puede ser un buen momento para recordar algunos aspectos importantes de la teoría sobre la política presupuestaria pública. Hago hincapié en la teoría de la constitución fiscal voluntaria de Brennan y Buchanan porque considero que tenemos una oportunidad histórica de llegar a establecer acuerdos cuasiconstitucionales en materia fiscal con la colaboración de los dos partidos mayoritarios. Parece que los socialistas están soltando lastre ideológico a marchas forzadas y esto puede facilitar el renacimiento del sentido común y las políticas razonables.

Para la “teoría del cambio voluntario”, que se mueve dentro del análisis de la elección colectiva, el Estado es un simple instrumento al servicio de los individuos, que son, en todo caso, los sujetos económicos fundamentales. El Estado es un ente de razón. El sujeto de la actividad financiera no es el Estado, como ente superior y abstracto dotado de poderes especiales, sino una multiplicidad de sujetos: los individuos que lo constituyen, conforman y deciden con criterios múltiples y diversos. La actividad de la Economía pública es concebida como un proceso de intercambio de prestaciones entre los individuos a través del Estado, en lugar del mercado. Esta actividad es una teoría de cambio voluntario entre dinero pagado como impuesto y bienes públicos que el Estado provee a quienes pagan los impuestos.

Con estas concepciones se intentó primero aplicar nuevas técnicas contables, o nuevas formas del Presupuesto público como el “Sistema presupuestario planificado por programas”(P.P.B.S.) o el “presupuesto de base cero”, con la intención de permitir al Gobierno expresar adecuadamente los objetivos que pretende, los recursos que precisa, los programas y actividades que se propone realizar y el coste que las mismas han de suponer para los ciudadanos.

Pero han surgido notas discordantes respecto a la eficacia de esas técnicas que no son suficientemente claras y transparentes como para permitir a los ciudadanos y a sus representantes en los Parlamentos hacer una valoración de la utilidad y sacrificio que todos van a experimentar de las actividades que el Gobierno propone. Este escepticismo se hace patente por ejemplo al considerar la influencia que la burocracia pública tiene sobre los representantes elegidos por los ciudadanos. Ha sido básicamente Niskanen, quien, en su teoría económica de la burocracia ha insistido más en estos aspectos. Por otra parte, los trabajos más recientes ponen de manifiesto que en los procesos reales de decisión política, en materia de establecimiento de los tributos, entran en juego las coaliciones entre los diversos grupos de ciudadanos, que impiden llegar a establecer una distribución adecuada de acuerdo con el “principio del beneficio”. Las coaliciones políticas, formadoras de mayorías imponen una determinada distribución de los impuestos. La financiación de los bienes y servicios colectivos, a través de tributos, se verifica siempre con unos costes o pérdidas de bienestar no compensados para un sector más o menos amplio de ciudadanos. Se confirma la idea de que la actividad del Estado lleva consigo unos costes sociales que deben tenerse muy en cuenta a la hora de decidir sobre la conveniencia o no de su intervención en los procesos económicos y en la prestación de bienes y servicios de carácter social.

Estos problemas han llevado a varios autores, entre los que destacan Buchanan y Brennan, a proponer la “teoría de la Constitución fiscal voluntaria”. Tal proceso contractual-constitucionalista es esencialmente político y jurídico sin perjuicio de que también se fundamente en unos adecuados criterios económicos. Se pretende que los representantes políticos de los ciudadanos se den, a sí mismos y a sus representantes, unas normas impositivas coactivas, basadas en ciertos principios objetivos e indiscutidos, de justicia fiscal a los que todos se someten y que todos respetan y aplican coercitivamente una vez aprobados. Se plantea la posibilidad de que las instituciones fiscales puedan especificarse cuasi-constitucionalmente. Las instituciones fiscales se elegirían para regir imperativamente a lo largo de un período futuro dilatado en el tiempo.

Brenan y Buchanan lo explican así: “El tema que se debate es, nada más y nada menos, el de cómo se pueden cambiar las reglas básicas del orden económico-social, reglas que han estado en vigor durante décadas, y cambiarse pacíficamente, mientras el juego se sigue desarrollando bajo las viejas reglas. Es realmente una tarea de altura (…) Tenemos que volver a diseñar nuestras reglas, y nuestras ideas respecto a las reglas, con lo que en último término ponemos límite al daño que los gobiernos puedan hacer, preservando al mismo tiempo los beneficios que se derivan de la acción política y de gobierno. Pedimos a nuestros colegas académicos que dejen ya de aconsejar a este o aquel gobierno o político en ejercicio. Los buenos juegos dependen de las buenas reglas más que de los buenos jugadores. Por fortuna para todos nosotros, y teniendo en cuenta ante todo la razón de las reglas, es siempre fácil lograr un acuerdo sobre un conjunto de reglas que sobre quién es, o no, nuestro jugador preferido.”

“El hombre moderno cambió sus normas sociopolíticas una vez emergió de las eras de la oscuridad. Para ello se guió no solamente de la ciencia ni -fundamentalmente- del ciego cambio evolucionista, sino de la especulación razonada de personas que se arriesgaron a pensar en términos de normas distintas a aquellas bajo las que vivían. Ellos soñaron en futuros posibles, y algunos de sus sueños se materializaron.”

Con estos planteamientos se vuelve hacia la búsqueda renovada de los grandes principios de la justicia que informan las ciencias jurídicas y que ahora vemos que también informan y repercuten sobre la actividad y las decisiones económicas. Curiosamente, con un grado más formalista y una instrumentación analítica mucho más sofisticada, parece que hay un retorno hacia la Economía Política Clásica en la que la interdependencia entre Derecho y Economía era notable.

JJ Franch

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